en la agenda de políticas públicas de la Argentina.
Breve historia [1]
Alberto Barbeito, Rubén Lo Vuolo [2]
RED ARGENTINA DE INGRESO CIUDADANO, 27-5-2003
Introducción
En el contexto de América Latina, Argentina fue un
caso pionero en el desarrollo de las instituciones del Estado de Bienestar
(EB). Sin embargo, el régimen de bienestar argentino presentó particularidades
que lo diferenciaron de los modelos europeos, especialmente: i) la ausencia de
partidos políticos competitivos durante gran parte de su desarrollo; ii) una
configuración híbrida que combina elementos de los distintos “regímenes”
vigentes en los países centrales[3]; iii) la ausencia de algunas instituciones
típicas, como es el caso del seguro de desempleo, que recién aparece a
comienzos de la década de los años 90s, cuando el sistema entra en una fase de
crisis y retracción.
En la conformación de este régimen híbrido se
reconocen, por un lado, las políticas distintivas de los modelos “institucionales-redistributivos”
de inspiración “social-demócrata”, como las políticas de educación y salud
públicas, de cobertura pretendidamente universal y gratuita. Por otro lado, las
políticas de seguro social propias de los regímenes “corporativos” (previsión social,
asignaciones familiares y seguros de salud bajo administración sindical
conocidos como “obras sociales”). Por último, las políticas de carácter
asistencial, propias de los regímenes “residuales” o “liberales”.
Los seguros sociales constituyeron los determinantes
fundamentales de la dinámica del conjunto de las instituciones sociales, tanto
por su importancia relativa en el gasto público social total como por su
influencia en la configuración de las relaciones económicas y sociales. Este
predominio responde, principalmente, a dos tipos de factores. Uno, de carácter
político, dado por la estrecha relación entre los sindicatos y el Estado desde
el gobierno de Juan Perón (1945-55). Otro, de orden económico, constituido por
los altos niveles (en términos latinoamericanos) alcanzados por el empleo
asalariado formal durante la etapa de maduración institucional del sistema.
La universalización de la protección social se
concebía como una sumatoria de cuerpos autónomos de seguros sociales,
identificados con la organización de los diferentes grupos laborales. El empleo
formal y la pertenencia a una organización sindical, eran la vía natural de
acceso a la cobertura pública de las diferentes contingencias sociales[4]. La
definición de los beneficios sociales privilegiaba la fijación de niveles
“máximos” para los grupos mejor posicionados en la escala sociolaboral. El
resto, pugnaba por “engancharse” en los regímenes preferenciales de los más
beneficiados. En consecuencia, los beneficios sociales se veían como la
resultante de las negociaciones bilaterales de cada grupo de presión con el
Estado antes que de la idea del acceso a básicos iguales para toda la
población.
De este modo, las instituciones de protección social
fueron afirmándose sobre la base de una amplia red de “seguridad laboral”:
plena ocupación de la fuerza de trabajo, estabilidad en el empleo, fijación
estatal de salarios mínimos, indemnizaciones por despido o por accidentes, y
representación de los intereses de los trabajadores[5].
El derecho al empleo y la ética del trabajo fueron
siempre los valores dominantes en la tradición de las políticas públicas de la
Argentina. La pobreza se veía como una situación transitoria resultado,
mayormente, de la falta temporal de empleo por parte del jefe de hogar,
problema que por otro lado afectaba a una proporción baja de la población. En
consecuencia, las políticas de sostenimiento de ingresos para la atención de
los “trabajadores pobres” no tuvieron entidad significativa, como tampoco los
programas asistenciales de empleo ni la existencia de un seguro para los
desempleados. Los ingresos de la población se sostenían mediante la fijación de
los salarios mínimos legales o los básicos de convenio en el mercado de empleo,
y algunas escasas políticas asistenciales que distribuían bienes y servicios,
pero no dinero.
Puede afirmarse, entonces, que los presupuestos
propios del ingreso ciudadano no formaban parte de los principios de
organización social. Como tampoco la idea de alguna forma de garantía de
ingreso desvinculada del empleo, ni siquiera políticas sociales que
pretendieran alguna distribución masiva de poder adquisitivo monetario.
Crisis y retracción del sistema de políticas públicas
Las bases de sostenimiento de este sistema de políticas
públicas se fueron erosionando durante los años 70s, y particularmente luego
del golpe de estado de 1976. La dictadura militar aplicó políticas de
liberalización y de apertura comercial y financiera que culminaron con aumentos
explosivos del endeudamiento externo. Con la recuperación de la democracia en
los años 80s, la economía se encontraba fuertemente condicionada por el
creciente peso de la deuda externa y su correlato de estancamiento, aceleración
inflacionaria, caída del salario real, concentración del ingreso y conflicto
distributivo. En este período, los impactos negativos sobre el mercado de
empleo no se manifestaron tanto sobre la tasa de desocupación abierta sino, más
bien, por el aumento de la precariedad laboral y la difusión de variadas modalidades
de subocupación: trabajadores por “cuenta-propia” de bajas calificaciones e
ingresos; empleo femenino en servicios domésticos y asalariados no registrados
en un creciente sector informal.
Los años ochenta culminaron en un traumático proceso
hiperinflacionario y el acceso al poder de una coalición neo-conservadora
encabezada por el Presidente Carlos Menem. Argentina se embarcó entonces en un
proceso de aceleradas y profundas reformas institucionales, en línea con los
dogmas más extremos del llamado “Consenso de Washington”. Con un decisivo apoyo
de los organismos internacionales, en la década de los 90s se impusieron
políticas de apertura comercial, liberalización financiera, flexibilidad
laboral y privatización de empresas públicas, combinadas con la aplicación de
un esquema monetario y cambiario de caja de conversión (currency board)[6] y
tipo de cambio fijo. Argentina constituyó un caso extremo de “retracción” y
“desmantelamiento” de las instituciones típicas de los Estado de Bienestar construidos
desde la posguerra[7].
En los primeros años de vigencia del régimen de
convertibilidad la tasa de crecimiento económico se sostuvo sobre tres fuentes
principales: i) ingreso de capitales externos; ii) aumento del endeudamiento
público y privado; ii) venta de patrimonio público. La fase expansiva de este
régimen de acumulación tuvo una primera crisis en 1995 en ocasión de la crisis
financiera mexicana (el llamado efecto “tequila”). Luego de una corta
recuperación posterior, a partir de 1998 comienza una prolongada etapa recesiva
que se prolongaría hasta mediados del 2002.
La transformación de las normas e instituciones que
regulaban las relaciones laborales ocupó el centro de estas mutaciones. Bajo la
presión de un tipo de cambio fijo y sobrevaluado, y junto con la reducción de
los impuestos al salario, se avanzó en una profunda desregulación de las
relaciones laborales, la creación de múltiples figuras de empleo por tiempo
parcial, disminución de los costos de despido de personal y ajuste generalizado
de los planteles laborales. El impacto del conjunto de estas políticas sobre el
mercado de empleo fue muy negativo: cierre de empresas; desarticulación de
cadenas productivas; destrucción de puestos de trabajo; aumento del desempleo,
la subocupación y las ocupaciones precarias[8]; disminución de la protección
social atada al empleo. Como resultado, para el año 2000 se estimaba que más de
la mitad de la fuerza de trabajo se encontraba en situación de “vulnerabilidad
laboral”[9].
Con el propósito declarado de atender el sostenido
proceso de deterioro del empleo, presentado como una situación “transitoria” de
la que se saldría como resultado de las reformas de mercado emprendidas, se
lanzaron diferentes programas asistenciales de empleo y se implantó un seguro
de desempleo. Sin embargo, el gasto conjunto del seguro de desempleo y de los
programas asistenciales de empleo transitorio tuvo escasa relevancia no
llegando a superar 0,2% del PBI. De esta forma, la cobertura del seguro de
desempleo osciló entre 6% y 9% del total de desempleados registrados
estadísticamente, dado que sus reglas excluyen a los trabajadores autónomos y
los asalariados no registrados, como así también a grupos específicos (como
trabajadores rurales y de la administración pública). El derecho a la
percepción del beneficio es de corta duración (entre 3 y 12 meses) y la tasa de
reemplazo del salario de actividad fue recortándose progresivamente hasta
llegar a representar valores próximos a ¼ del salario medio del sector privado
de la economía. Por su parte, los programas asistenciales de empleo
(transitorios, insuficientes y muy selectivos) respondieron principalmente a
objetivos de clientelismo político, como lo demuestra el hecho de que su
dinámica estuviera asociada con los períodos electorales.
Hacia fines del 2001 la descomposición política y
económica llevó al colapso del régimen de convertibilidad. La caída de las
reservas internacionales aceleró la crisis financiera que derivó, primero, en
el bloqueo de los depósitos bancarios y, luego, en la renuncia del Presidente
Fernando de la Rúa (electo en 1999 como cabeza de una alianza de oposición al
partido peronista que había gobernado durante la última década) en un ambiente
generalizado de protestas, represión y violencia social.
La sucesión de varios presidentes en pocos días
concluyó con la designación por la Asamblea Legislativa de un nuevo mandatario
para concluir el período de cuatro años para el que había sido elegido el ex
presidente De la Rúa. Los nuevos gobernantes dispusieron el “default” de los
bonos de la deuda pública, el abandono del régimen de moneda convertible y una
maxidevaluación del peso. Estas medidas, adoptadas fuera del contexto de un
programa económico consistente, profundizaron, en el corto plazo, el deterioro
económico y social [10]. Mientras tanto, para los organismos multilaterales de
asistencia técnica y financiera, como así también para los países desarrollados
involucrados en su conducción y con intereses económicos en el país, Argentina
dejó de ser proclamado como un “ejemplo a imitar” para transformarse en uno a
repudiar e, incluso, a castigar.
Entre 1998 y 2002 la economía argentina registró 4
años consecutivos de caída del PBI, acumulando en el período una disminución de
17.4%. La tasa de desempleo abierto del Gran Buenos Aires (el área urbana más
importante del país) pasó de 13.2% a 17.8% y la tasa de subempleo horario
creció de 13.3% a 19.9%. El deterioro y la desigualdad del ingreso es
igualmente impactante. El número de hogares con ingresos por debajo de la línea
de pobreza se duplicó, pasando de 20.1% en 1996 a 42.3% en el 2002. Por su
parte, los hogares en situación de indigencia (ingresos inferiores al costo de
una canasta alimentaria básica) crecieron en igual período de 2.2% a 16.9%.
Los orígenes del debate sobre el Ingreso Ciudadano
En los últimos años, al ritmo de los procesos sociales
reseñados en los puntos anteriores y como parte de la generalización de las
críticas al tipo de organización económica y social impuesta en el país, la
noción de renta básica se fue abriendo un espacio en el debate. La idea del
“ingreso ciudadano” (IC), término con el cual se difundieron en el país los
conceptos de “ingreso básico” o “renta básica”, no forma parte de la tradición en
materia de políticas públicas. En el contexto de su surgimiento, el IC no
aparece como una propuesta de política social aislada, sino como integrada a
visiones alternativas que pretenden confrontar con los esquemas de políticas
económicas y sociales que aún siguen siendo hegemónicas.
Esta circunstancia puede explicar la ambivalencia que
presenta el tratamiento del IC. Por un lado, el concepto no termina de
afirmarse en el ideario de los grupos políticos y sociales de mayor poder real,
quienes utilizan algunos elementos simbólicos pero restringiendo sus alcances y
objetivos, limitándolo a la mera entrega de alguna suma de dinero a ciertos
grupos preseleccionados. De esta forma, se desactiva la potencialidad de la
propuesta como alternativa de profunda transformación del sistema de políticas
públicas vigentes, tal y como se pretende desde los sectores – todavía
minoritarios- que la impulsan.
Los primeros planteos sobre el ingreso ciudadano se
relacionan con los trabajos del Centro Interdisciplinario para el Estudio de
Políticas Públicas (Ciepp), institución a la que pertenecen los autores del
presente documento[11]. El abordaje expresado en los estudios del Ciepp apunta
a colocar el tema del IC en directa vinculación con los temas centrales del
debate económico y social del país y de América Latina: los crecientes
problemas de exclusión social[12] y la pobreza[13].
Desde esta perspectiva, considerando el contexto de
desarticulación del empleo, y el aumento de la exclusión social y la pobreza,
procesos típicos de sociedades como la Argentina de los últimos años, se asumen
como deseables los siguientes valores: i) que debería existir una red de
seguridad en el ingreso que garantice que ninguna persona caiga por debajo de ciertos
mínimos; ii) que esta red debería conformar una base desde la cual las personas
puedan competir en mejores condiciones en el mercado laboral y asistir (y
permanecer) en el sistema educativo; iii) que esta red de seguridad debería ser
de fácil acceso, no estigmatizar ni discriminar a los perceptores y evitar
prácticas clientelistas; iv) formar parte de un sistema de arreglos
institucionales que favorezca el incremento de la demanda de fuerza de trabajo
sin disminuir los estándares de vida de la gente; v) que el acceso a los
beneficios de la red sea independiente de la actividad o condición ocupacional
de las personas.
Estos postulados confrontan tanto con las políticas
que caracterizaron al tradicional régimen de estado de bienestar construido en
el pasado, como con las posturas hegemónicas más recientes que, inspiradas en
las políticas neoliberales del “Consenso de Washington” impulsaron su
retracción y desmantelamiento. Esta postura considera a los problemas de
exclusión y de pobreza como fenómenos acotados, transitorios, los que irían en
progresiva disminución a medida que las políticas macroeconómicas recomendadas
logren encauzar el crecimiento. La falacia de este camino es mas que evidente a
la luz de los resultados provocados por su prolongada aplicación en el
país[14].
Desde mediados de la década de los años 90s, los
conceptos centrales de la propuesta del IC se empezaron a difundir en ámbitos
académicos. Lentamente, comenzaron a presentarse trabajos en cursos de
especialización en políticas sociales y a debatirse en ámbitos académicos. Más
lentamente, la idea del IC también empezó a conocerse en el ámbito político.
El incipiente debate derivó a la consideración de la
“viabilidad”, especialmente, en cuanto al sustento político y a los límites que
surgen de la restricción fiscal en un país con alto endeudamiento, prolongada
depresión económica y débil administración tributaria. Por estas razones, se
presume que son remotas las posibilidades de aplicación de un IC pleno en el
corto plazo, de donde el debate se orienta a considerar la aplicación de
variantes de IC de alcance parcial pero que, a la vez, tengan impactos
inmediatos sobre los grupos más vulnerables[15]. Los términos del debate se
plantearon en base a una doble estrategia: por un lado, comenzar el proceso de
implantación por vía de garantizar un ingreso ciudadano universal para la
infancia[16] y, por otro lado, atar esta propuesta a una simultánea reforma del
impuesto a las rentas de las personas físicas, dado que el país registra una de
las recaudaciones más bajas en la comparación internacional, debido a un
generoso e inequitativo régimen de privilegios y exenciones [17].
Los argumentos centrales para defender como primer
paso el IC a la infancia sostienen que, en Argentina y en América Latina, “la
mayoría de los pobres son niños y la mayoría de los niños son pobres”. Gran
parte de la pobreza individual se explica por el mayor tamaño de los hogares y
por la mayor proporción de personas económicamente dependientes (menores, ancianos)
en los mismos, situación que aumenta la presión sobre el ingreso de los
miembros económicamente activos. La ausencia de mínimas redes de seguridad
social hace que la única salida que tienen estos hogares para mejorar sus
ingresos sea lanzar a más miembros a la búsqueda de alguna actividad
remunerada.
De esta forma, los niños de las familias pobres se ven
forzados a trabajar habitualmente en edades muy tempranas. De allí surge un
segundo argumento a favor de la adopción de la estrategia de comenzar la
implantación del IC por los niños: los problemas fundamentales de retención
escolar se deben a la situación económica de los padres. La pobreza determina
una temprana inserción de los niños en el mercado de empleo, causando deserción
escolar o bajos rendimientos. Además, en su gran mayoría, la incorporación
laboral anticipada tiene lugar en actividades informales y de gran precariedad
(cuando no, en actividades vinculadas al delito). En consecuencia, los niños no
sólo abandonan el proceso educativo formal sino que disponen de escasas
posibilidades de incorporar destrezas y conocimientos mediante el “aprendizaje
en el trabajo”.
Otro aspecto que actúa en favor de la implantación del
ingreso ciudadano a la infancia es la preponderancia de la pobreza dentro de
los hogares que cuentan con jefatura femenina. Esto se conjuga con la
comprobación de que la inserción laboral de las mujeres de los sectores
populares no responde a motivos de “autonomía” o de “realización profesional”,
sino a la necesidad de complementar los bajos e inestables ingresos de sus
cónyuges. Esta urgencia las obliga a aceptar actividades de bajos ingresos y
nula reputación social (como es el caso del servicio doméstico). Por lo tanto,
el argumento a destacar es que la garantía de un IC que cubra a la infancia no
sólo habrá de beneficiar de manera directa a los menores sino que, al mismo
tiempo, otorga un piso de ingresos que aumenta el bienestar y los grados de
libertad en el mercado laboral de los padres.
En el plano instrumental, la estrategia de priorizar
la adopción de un IC a la infancia se ve fortalecida por la existencia de
programas sociales orientados a la protección de los menores. Aún cuando las
coberturas y los beneficios que otorgan son limitados, la masa de recursos que
operan son de cierta consideración y constituyen una fuente potencial
reasignable a la propuesta del IC. En el caso particular de Argentina, existen
numerosos programas asistenciales que operan de manera fragmentada, con coberturas
inadecuadas y que generan subordinación política y clientelismo. Además, bajo
la lógica del seguro social existe un programa de “asignaciones familiares”,
que consiste en el pago de una suma mensual por hijo a los trabajadores
asalariados registrados. La cobertura excluye del beneficio a los menores hijos
de trabajadores autónomos o asalariados no registrados. Como consecuencia de
esto prácticamente la mitad de los niños y las niñas del país quedan fuera de
la cobertura del programa de asignaciones familiares; estos son precisamente
menores que habitan en los hogares de menores ingresos y con mayor número de
hijos [18].
Otros mecanismos de transferencia de ingresos fundados
en la niñez o la familia son más sutiles e intransparentes. Es el caso de las deducciones
“por cargas de familia” que operan en el impuesto a las ganancias (ingresos) de
las personas físicas. Estas deducciones constituyen “ahorros tributarios” de
las familias, con la particularidad de que no son aprovechados por las personas
de bajos ingresos (en tanto no alcanzan el estatus de contribuyente efectivo)
sino que sólo son aplicadas por las personas de ingresos más elevados. Por otra
parte, el esquema de deducciones familiares es notoriamente más amplio que el
programa de “asignaciones familiares”, puesto que tiene un límite de edad más
alto para los hijos e incluye una lista mayor de beneficiarios: cónyuge, y
otros familiares en línea ascendente o descendente.
El desarrollo de la discusión acerca de la estrategia
de aplicación progresiva del IC incorporó un segundo grupo poblacional de
interés: los adultos mayores. A raíz de la crisis económica y los resultados
negativos de la reforma del sistema de previsión social de 1994, tuvo lugar una
caída sistemática de la cobertura tanto de la población en edad pasiva como de
la propia población activa: actualmente sólo una de cada tres personas
obligadas a aportar a la seguridad social lo hace efectivamente. Paralelamente,
se observa la permanencia y el retorno de las personas de edad pasiva al
mercado de empleo (en condiciones precarias), el desarrollo de múltiples
estrategias de supervivencia[19] y el aumento de la pobreza en ese grupo de
población.
Como resultado de este proceso se hacen evidentes dos
cuestiones: i) que el pago de las jubilaciones y pensiones se financia cada vez
más con recursos tributarios generales y no con las contribuciones sobre los
salarios[20]; ii) que es cada vez mayor el número de ancianos sin chances de
lograr una cobertura previsional por el régimen contributivo. En consecuencia,
la idea de garantizar un ingreso básico universal para todas las personas en
edad pasiva con independencia de su trayectoria laboral y contributiva comienza
a manifestarse como una política imprescindible para asegurar algún nivel básico
de vida en este grupo de edad.
El papel de los partidos políticos: el Ingreso
Ciudadano para la Infancia.
El desarrollo de las investigaciones y el debate
académico tuvieron eco en algunos sectores políticos. La terminología y algunos
conceptos propios del IC comenzaron a manifestarse en el discurso político, a
tomar alguna entidad visible a través de propuestas concretas e iniciativas
legislativas.
El principal antecedente que reconoce la idea de
aplicar un ingreso de ciudadanía integrado a una reforma tributaria lo
constituye un proyecto de ley presentado en 1997 por Elisa Carca y Elisa
Carrió, por entonces diputadas nacionales de la Unión Cívica Radical (UCR)[21].
El proyecto disponía la creación de un “Ingreso Ciudadano para la Infancia” (INCINI),
consistente en el pago directo y en dinero de un ingreso, en cabeza de la
madre, a todos los menores desde el cuarto mes del embarazo y hasta los 18 años
de edad.
En términos prácticos, el INCINI significa la extensión
del beneficio pagado por el programa de asignaciones familiares a la totalidad
de los niños del país, con independencia del estatus laboral y del ingreso de
los padres. Para su financiamiento, el proyecto plantea la creación del Fondo
del Ingreso Ciudadano para la Infancia (FINCINI) cuyos recursos provendrían de
cuatro fuentes principales: i) el programa de asignaciones familiares para lo
cual se mantendría en vigencia la tasa contributiva que grava a los salarios;
ii) la reforma del impuesto a las ganancias de las personas físicas, que
contempla la eliminación de las exenciones fiscales de determinadas rentas
(principalmente, la inclusión como sujeto impositivo de las rentas financieras
y los dividendos distribuidos por las sociedades de capital); iii) la
eliminación de las deducciones por cargas de familia del impuesto a las
ganancias de las personas físicas; iv) el cofinanciamiento de las provincias
atento a que, como resultado del INCINI, éstas verían disminuir las demandas
asistenciales por parte de las familias. En los hechos, el aporte provincial
consistiría en la aplicación parcial de transferencias fiscales que el gobierno
nacional les destinaba para atender situaciones de emergencia social.
De este modo, el proyecto pretende avanzar en dirección
a una mayor integración de las transferencias fiscales de ingresos atendiendo a
varios de los principios de organización que son propios de la propuesta del
ingreso ciudadano: i) establecer una única transferencia “familiar” cuya fuente
de derecho es la niñez[22]; ii) la idea de universalidad, sobre la base de
cubrir a la totalidad de los niños y niñas (hasta cierta edad); iii) ampliar la
base imponible del impuesto a las ganancias personales de modo tal que todos
los ingresos personales queden gravados, con independencia de la fuente en que
se originan; iv) la adopción de un sistema administrativo más sencillo,
transparente, con costos de gestión más reducidos y ajeno a las prácticas de
subordinación política de los programas de asistencia social.
Las legisladoras firmantes del proyecto desarrollaron
una intensa actividad comunicacional para difundir la iniciativa del INCINI y
estimular la discusión con representantes gubernamentales, partidos políticos,
colegios profesionales, autoridades religiosas, organizaciones no
gubernamentales dedicadas a la infancia y los derechos humanos. Las muestras de
adhesión y apoyo a la iniciativa comprendieron un amplio espectro de personas e
instituciones. Entre las más representativas, pueden señalarse a organizaciones
de derechos humanos, como Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, periodistas[23] y
miembros de la Iglesia Católica.
Entre estos últimos, Monseñor Pedro Olmedo, Obispo de
Jujuy (una de las provincias más pobres del país) puntualizó que el proyecto
del INCINI “terminaría con la discriminación de los niños de acuerdo a la
relación laboral de los padres favoreciendo especialmente a las familias pobres
con mayor número de hijos y peores condiciones laborales”….”Se usarían mejor
los recursos de políticas sociales alimentarias que actualmente tienen altos
costos administrativos, llegan superpuestos a unas pocas familias, y no llegan
a los más necesitados…..” sería una norma básica de defensa de la vida del ser
humano en sus etapas más vulnerables con un criterio universal y preventivo que
evitaría la discriminación y dependencia e instauraría un criterio más
equitativo y digno para las políticas sociales”.
Por su parte, Eduardo Mirás,
Arzobispo de la ciudad de Rosario (Pcia. de Santa Fe) señalaba que “..en su conjunto
el Fincini llena un vacío y una necesidad concreta en el marco de la
Declaración de los Derechos del Niño, en tanto: i) hablar de I.C. es no sólo
reconocer teóricamente los Derechos del Niño sino proveer los medios para que
se haga efectivo tal reconocimiento (“se decía que nuestros niños llegaban al
mundo empobrecidos por el flagelo de la deuda externa y hoy vendrían realmente
con el pan bajo el brazo”)”.
No obstante, el tratamiento del proyecto no logró
avanzar en el seno de las comisiones del Congreso Nacional. Al cabo de dos
años, la iniciativa perdió estado parlamentario y fue archivada. Sin embargo,
la reelecta Diputada Elisa Carrió insistió con la propuesta, llevando a cabo
una nueva presentación, en la ocasión como líder de un nuevo partido político:
Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.).
Precisamente,
las Bases Programáticas del ARI para las elecciones presidenciales del pasado
27 de abril de 2003 incluyeron como elementos distintivos de su propuesta
política el compromiso de implementación inmediata de dos pilares de ingresos
básicos de ciudadanía: uno, que cubriría a la totalidad de los niños/as de
hasta 18 años (INCINI); otro, destinado a los adultos mayores de 65 años
(INCIMA).
De manera más imprecisa, particularmente en lo que
atañe a los grupos de población involucrados y al monto de los beneficios a
otorgar, otros dos partidos políticos se expresaron a favor de impulsar una
mayor cobertura social de la población económicamente dependiente: niños y
ancianos [24]. Ninguna de las tres vertientes en que se dividió el peronismo
plantearon en la campaña electoral algún esquema de protección social en línea
con la idea de alguna garantía de ingreso de ciudadanía.
Las organizaciones sindicales: salario mínimo de
inserción para desocupados e ingreso de ciudadanía
La noción de ingreso ciudadano, en tanto
reconocimiento del derecho a disponer de un básico de ingreso, fue
extendiéndose a otros ámbitos, como el de las organizaciones de trabajadores.
Durante los años noventa, la estrategia gubernamental con los sindicatos –
estructuras tradicionalmente ligadas al movimiento peronista en el gobierno –
fue al mismo tiempo de división y negociación, matizada con un ejercicio
selectivo de premios y castigos, como el otorgamiento de asistencia financiera
estatal a las obras sociales administradas por los sindicatos[25]. Al mismo
tiempo, la adhesión de algunos sindicatos (más bien, de la cúpula dirigente
enquistada en cargos directivos por años) al desmantelamiento de las políticas
de protección social, se obtuvo mediante la participación en los nuevos
negocios de la privatización de empresas públicas y del régimen de previsión
social[26].
Esta conducta cómplice con el gobierno mereció el
rechazo de algunos sectores de trabajadores que promovieron nuevas formas de
organización y representación. El punto culminante de este proceso fue la
división de la tradicionalmente unificada representación sindical. En 1992 los
gremios opositores al gobierno conformaron la Central de los Trabajadores
Argentinos (CTA) que empezó a funcionar en forma paralela a la históricamente
“única” Confederación General del Trabajo (CGT)[27]. El estatuto fundacional de
la CTA muestra la pretensión de establecer una dinámica diferente del modelo
sindical que regía en el país: elección directa de autoridades, representación
de desocupados y jubilados, autonomía respecto del Estado, de los partidos
políticos y de las corporaciones económicas.
A comienzos del año 2000, el Instituto de Estudios y
Formación de la CTA elaboró un documento con propuestas para salir de la crisis
económica y social. Ese documento contiene un conjunto amplio e integrado de
reformas en diversos campos, como los referidos al financiamiento del Estado,
el tratamiento de la deuda externa y la recuperación del mercado interno y de
la inversión en los sectores productivos. El diagnóstico plantea como problema
central del país a la desocupación, y propone como vía de salida un shock
distributivo sobre la base de construir una amplia red de seguridad en los
ingresos.
El documento de la CTA coloca como uno de los ejes
articuladores del programa a la necesidad de garantizar el derecho a un
“ingreso básico de ciudadanía”. En la propuesta, este ingreso básico de
ciudadanía se implementaría por medio de tres programas principales: i) el
establecimiento de un subsidio universal a los niños entre 0 y 18 años; ii) una
asignación no contributiva para todas las personas mayores de 65 años que no
hubieran logrado cumplir los requisitos exigidos por el régimen jubilatorio;
iii) un seguro de empleo y formación para los trabajadores jefes/as de hogar
desocupados.
Los recursos para el financiamiento provendrían de
ingresos fiscales resultantes de: i) ahorros por eliminación o reducción
operativa de otros programas asistenciales; ii) aumento de la recaudación
tributaria como resultado de la supresión de las exenciones contempladas en la
normativa del impuesto a las ganancias de las personas físicas; iii) incremento
de los aportes patronales a la seguridad social para las empresas de servicios;
iv) incremento de la carga tributaria sobre determinados bienes de consumo
considerados no esenciales.
A partir de esta iniciativa, la CTA puso en marcha
numerosas acciones de difusión y movilización tendientes a legitimar y generar
consensos sobre la propuesta. Hacia fines del 2000 convocó a la llamada “Marcha
Grande por el Trabajo”. Estas caravanas partieron a pie desde distintas
ciudades del interior del país y confluyeron luego de varios días en Buenos
Aires con una acto masivo en apoyo al proyecto. Como parte de las actividades
llevadas a cabo por la caravana en su recorrido, se recolectaron firmas de
adhesión a un petitorio para que el Poder Ejecutivo convocara a una “Consulta
Popular”, un nuevo mecanismo institucional por el cual la ciudadanía puede
peticionar el dictado de leyes concretas y que fuera habilitado por la reforma
constitucional de 1994.
El número de firmas recolectado superó los requisitos
legales exigidos para avalar la pertinencia de la convocatoria a la Consulta
Popular. Sin embargo, las autoridades gubernamentales no concretaron ninguna
medida a favor de la iniciativa. Por esta razón, la CTA decidió convocar a un
amplio espectro de organizaciones sociales para la conformación de la Asamblea
por la Consulta Popular. En julio del 2001, la Asamblea acordó la puesta en
marcha del Frente Nacional Contra la Pobreza (FreNaPo), cuya Junta Promotora
Nacional fue integrada por representantes de organizaciones de pequeños y
medianos productores, de la propia Central de los Trabajadores Argentinos
(CTA); la Federación Agraria Argentina; Abuelas y Madres de Plaza de Mayo;
etc., como así también diferentes personalidades políticas, religiosas,
periodistas, artistas, etc.
A partir de allí, y con la consigna “Ningún hogar
pobre en la Argentina”, el FreNaPo continuó desarrollando un programa de
acciones de movilización en torno a la propuesta del seguro de empleo y
formación para jefes/as de hogar desocupados y de la asignación universal para
niños y ancianos. Estas acciones culminaron con la realización de una “consulta
popular” no oficial. El operativo fue organizado y controlado por voluntarios
de organizaciones sociales y más de 3 millones de ciudadanos votaron por el
“SI” a la idea de implementar un seguro de empleo y formación junto con el
ingreso universal para niños y ancianos.
Políticas públicas oficiales y distorsiones del
concepto de ingreso ciudadano
Si bien los gobiernos que en los últimos años se
sucedieron en el país nunca asumieron el debate sobre el ingreso ciudadano, es
posible identificar en ciertas políticas y discursos la incorporación de
algunos aspectos que le son propios. Lamentablemente, la preocupación por apropiarse
del término es paralela con la tergiversación de sus objetivos y contenidos.
Así, al promediar la mitad del mandato del gobierno
del ex Presidente Fernando de la Rúa funcionarios del área social comenzaron a
anunciar la intención de establecer un “salario de ciudadanía” o “salario de
inserción” en el país. Con este propósito se desarrollaron algunas
“experiencias piloto”, en escala reducida y focalizada en grupos considerados
vulnerables a los cuales se les otorgaba un ingreso monetario por un período de
tiempo limitado, condicionado al cumplimiento de actividades de “inserción
social”, principalmente, asistir a esquemas de formación educativa y técnica,
como así también atención sanitaria de los niños.
Hacia fines de 2001, como prolegómeno del estallido de
la crisis que culminó con la renuncia de De la Rúa, el gobierno puso en marcha
un nuevo paquete de ajuste fiscal, reprogramación de los vencimientos de la
deuda pública y reconversión de los pasivos empresarios con el sistema
bancario. En ese momento, anunció que a partir de enero de 2002 regiría una
“garantía de ingreso básico familiar” que llamó: “Sistema Integrado de
Protección a la Familia” (SIPROF)[28]. Esta propuesta consistiría, básicamente,
en la implementación de una asignación por hijo, pagadera mensualmente a las
familias, con independencia de la condición laboral de los padres [29]. El
financiamiento de estas medidas se lograría mediante el reemplazo del programa
de asignaciones familiares vigente, cuyas características principales se
describieron previamente.
Para promover la adhesión y legitimar la reforma, el
gobierno apeló a un discurso basado en principios de universalidad,
incondicionalidad y derecho de ciudadanía, conceptos que en su totalidad son
ajenos a la política social tradicionalmente seguida en el país. Sin embargo,
en los hechos, el proyecto de reforma no era otra cosa que una nueva variante
de las intervenciones asistenciales focalizadas, de cuyo fracaso se acumula ya
una amplia experiencia. En este sentido, son ilustrativos los requisitos que la
normativa imponía para acceder a la cobertura: i) niños de hasta 14 años (el
régimen de asignaciones familiares cubre hasta los 18 años); ii) test de
recursos del grupo familiar, cuyos ingresos totales debían ser inferiores a $
1.000 por mes; iii) test patrimonial del grupo familiar; iv) exclusión de
ciertas categorías de trabajadores autónomos.
Por detrás de la prédica universalista y de ciudadanía,
la realidad era otra. La propuesta de reforma resultaba funcional al objetivo
de un nuevo ajuste fiscal y continuaba con el proceso de desmantelamiento y
retracción de las instituciones sociales. Resulta así que las propias fuentes
oficiales estimaban que el nuevo régimen de asistencia a la niñez implicaría
una reducción del gasto público. El ahorro fiscal era producto de la
eliminación de algunos beneficios del régimen de asignaciones familiares (como
las asignaciones por matrimonio, nacimiento, adopción y un adicional anual por
ayuda escolar), como así también por la disminución del valor monetario del
beneficio abonado por hijo[30] y la reducción de la edad de cobertura a los 14
años.
El SIPROF apelaba a varios de los postulados que
sostienen el proyecto de ley del INCINI, pero alterando sus contenidos: i) no
era universal sino que focalizaba tanto por edad como por ingreso del hogar y
por categoría ocupacional; ii) tomaba a los hijos como objetivo central de la
política social, pero generaba discriminaciones y pretendía pagar valores
diferenciados entre los mismos según el salario del jefe de hogar; iii) no
ataba la asignación a una reforma tributaria basada en la integración entre la
asignación por hijo y las deducciones en el impuesto a las ganancias ni a
ningún tipo de reforma tributaria. Como reflejo de la improvisación, de la
falta de consistencia de la propuesta y del objetivo fiscalista expresado en la
reducción de beneficios, el decreto fue derogado antes del plazo legal previsto
para su entrada en vigencia.
Luego de la renuncia del presidente De la Rúa a fines
de 2001, la Asamblea Legislativa designó a Eduardo Duhalde del Partido
Justicialista (segundo en las elecciones presidenciales de 1999) como
presidente interino para completar el período presidencial interrumpido. El
nuevo gobierno inició su gestión con una brusca y alta devaluación del peso,
junto con la conversión a moneda local de los créditos y deudas existentes en
dólares. Al mismo tiempo, y luego de un período de doble tipo de cambio
controlado, decretó la flotación bajo la insistencia del FMI. Estas medidas
provocaron fuertes presiones inflacionarias – después de años con deflación de
precios – que implicaron una nueva contracción del salario real y de la
actividad económica, con efectos negativos sobre la recaudación tributaria, el
empleo y la pobreza.
Como un intento por moderar la conflictividad social,
el gobierno interino puso en marcha un programa masivo de transferencia de
ingresos al que definió como “derecho familiar de inclusión social”. No
obstante, el llamado “Plan Jefes/as de Hogar Desocupados” (PJJHD) continúa
operando con la lógica focalizadora, esta vez, en los hogares con hijos (de
hasta 18 años) cuyos miembros se encuentran desocupados y carecen de ingresos.
El beneficio consiste en el pago monetario mensual de $150 (unos 50 dólares),
una suma fija por beneficiario con independencia del número de integrantes del
hogar que habite. Las familias se comprometen a asegurar la asistencia escolar
de los hijos así como el cumplimiento de determinadas acciones de atención de
la salud (vacunas, controles periódicos de la madre embarazada, control de peso
y talla de los niños, etc.) y la realización de determinadas contraprestaciones
laborales por parte del beneficiario.
La innovación más importante que resulta del PJJHD es
su escala operativa que alcanza casi a 2 millones de subsidios mensuales y un
gasto anual de $3.500 millones (algo más de 1% del PBI). Hasta ahora (mayo de
2003) los pagos se realizan mediante la entrega de bonos públicos; una suerte
de cuasi-moneda de aceptación generalizada, que incluso sirve para el pago de
impuestos.
La idea difundida por el discurso oficial es que el
programa establece un derecho de inclusión social y, por lo tanto, que se trata
de una cobertura de acceso universal; libre entonces de intermediaciones y
deformaciones clientelistas. La realidad que emerge del diseño normativo del
programa es bien diferente. Así, resulta que no todos los hogares pobres tienen
acceso a la cobertura del programa como tampoco el conjunto de los trabajadores
desocupados. Un índice elocuente de esta situación es la conformación de
diferentes organizaciones territoriales de “beneficiarios” y “excluidos”, que
llevan a cabo continuas acciones directas (marchas, “piquetes” y cortes de
rutas) en reclamo de la ampliación de los “cupos” de beneficiarios.
De esta forma, el impacto del PJJHD sobre los
indicadores de indigencia y de pobreza es prácticamente imperceptible. Según la
medición de octubre de 2002, para el aglomerado del Gran Buenos Aires, el
número de hogares pobres se reduciría de 42.6% a 42.3% en tanto que el número
de hogares en situación de indigencia por ingresos bajaría de 18.7% a 16.9%
como resultado de la percepción del beneficio. El anunciado “derecho familiar
de inclusión social” no es tal en los hechos; debido al alcance restrictivo de
la cobertura y el nivel del beneficio, particularmente, una suma fija
independiente del tamaño del hogar seleccionado.
Como era previsible, los efectos son algo más
significativos cuando se toman en cuenta los indicadores de desempleo. Puesto
que los beneficiarios del programa deben realizar algún tipo de
contraprestación laboral (generalmente, una jornada reducida en algún servicio
comunitario) las encuestas de empleo consideran a los trabajadores como
“ocupados”. En consecuencia, para la medición de octubre de 2002, la tasa de
desempleo abierto registró una disminución de 21.8% a 17.8% como resultado del
programa.
Conclusiones y perspectivas
Es evidente que ciertos postulados propios del ingreso
ciudadano se han ido incorporado progresivamente a los discursos y a las
prácticas de las políticas públicas en la Argentina. El itinerario seguido por
este proceso muestra alguna semejanza con la experiencia de otros países: el
debate se origina y madura preferentemente en el ámbito académico, para luego
trascender y tomar impulso en la esfera pública, tanto en las organizaciones
políticas como sociales. Por cierto, las características asumidas por este
proceso reconocen las particularidades del ambiente institucional y político
del país en los últimos años.
El desmantelamiento del sistema de protección social
construido en la posguerra y los crecientes fenómenos de pobreza y exclusión
social, proporcionan un marco favorable al debate del ingreso ciudadano. El
quiebre del paradigma del pleno empleo, el aumento de la precariedad laboral y
la inseguridad del ingreso estimulan planteos críticos de la visión dominante y
promueven condiciones objetivas para el debate sobre nuevas instituciones que
garanticen niveles básicos de protección social. El contexto económico y social
posterior al estallido de la crisis final del plan de convertibilidad se
presenta todavía más favorable para la discusión acerca de la implantación de
redes alternativas de seguridad social.
Una de las mencionadas promotora del ingreso ciudadano
para la infancia marcó claramente el cambio de escenario producido en los
últimos años: “En 1997 asumimos la propuesta como una suerte de utopía cuya
intención principal era instalar la discusión del tema y, de paso, señalar que
el modelo social que se venía implantando era un colosal proceso de
transferencia de los sectores medios y bajos de la sociedad hacia los más
ricos… hoy día lo asumimos y planteamos como una necesidad”[31].
El reconocimiento del estado de necesidad promueve
consensos a favor de políticas públicas más activas. Así, los resultados de una
investigación realizada durante el año 2001 en los tres principales centros
urbanos de la Argentina, permite comprobar que 83% de los encuestados está
decididamente en favor de imponer regulaciones sobre los ingresos personales,
ya sea fijando topes máximos o valores mínimos. En el mismo sentido, una amplia
mayoría (76%) se expresa a favor del establecimiento estatal de una garantía de
ingreso para los pobres. En este caso, prevalece la opinión de imponer algunas
contraprestaciones, principalmente, la disposición a desempeñar algún empleo o
trabajo comunitario en el caso de los beneficiarios adultos o la obligatoriedad
de asistencia escolar de los niños[32].
Los valores que se expresan en estas opiniones deben
ser motivo de evaluación por parte de los promotores de la propuesta del IC. Al
respecto, es oportuno señalar que, al menos en la situación actual de la
Argentina (quizás, también en el resto de la América Latina) la aplicación de
ciertas condiciones de acceso a la cobertura, más que un mecanismo de exclusión
puede actuar como complemento de otras políticas sociales y contribuir a
mejorar sus rendimientos. Por ejemplo, fortalecer la asistencia escolar de los
niños, o la atención primaria de la salud mediante el cumplimiento de controles
periódicos preventivos, tanto del niño como de la madre embarazada.
La aplicación de contraprestaciones laborales a los
adultos resulta un tema mucho más controvertido. En primer lugar, esta
exigencia y sus alcances no pueden tratarse con independencia del monto del
beneficio percibido por el titular o el grupo familiar. En segundo lugar, su
cumplimiento efectivo requiere disponer de una infraestructura pública en
condiciones de absorber contingentes laborales en actividades que brinden
alguna utilidad social; situación tanto más crítica cuando se trata de
intervenciones masivas atento a los niveles que alcanzan el desempleo y la
pobreza. Tercero, contar con capacidad de gestión adecuada para monitorear el
cumplimiento de las contraprestaciones así como criterios y disposición para
sancionar las irregularidades detectadas.
El actual PJJHD expresa este tipo de conflictos, cuya
no resolución se manifiesta como una disociación entre el plano formal y la
realidad concreta. Así, mientras la normativa dice establecer un derecho
universal de inclusión social y fija la obligatoriedad de contraprestaciones
laborales por parte de los beneficiarios; en los hechos, al focalizar en un
determinado grupo vulnerable, opera con criterios de selección y
“racionamiento” que promueven la intermediación política y el clientelismo. En
el mismo sentido, las evidencias de contraprestación laboral efectiva son
escasas como también son limitadas las posibilidades de control y de sanción.
Además, el acceso al programa fue posible sólo en un momento determinado del
tiempo. Esto congela el plantel de potenciales beneficiarios, por lo que, aún
dentro del propio criterio de focalización, excluye a los nuevos jefes de hogar
desocupados y, al mismo tiempo, parece presuponer que los beneficiarios
actuales continuarán desocupados.
A pesar de los señalamientos críticos, existe un
amplio consenso a favor de su continuidad atento a la gravedad de la situación
socioeconómica. En este contexto, el debate que se abre a futuro permitiría
diferenciar entre dos concepciones opuestas. De un lado, la visión
“residual-asistencial” de las instituciones sociales. Desde esta perspectiva,
el plan es concebido como un programa de “emergencia”, cuya escala operativa
debería tender a reducirse en la medida en que se recupere la demanda de empleo
del sector privado, proceso de reabsorción para lo cual se requiere el
mantenimiento del beneficio con bajos niveles monetarios de manera tal de
evitar la trampa del desempleo. De aquí también el énfasis en imponer una mayor
eficiencia en la gestión, especialmente, en el cumplimiento de la exigencia de
contraprestación laboral y la sanción de los incumplimientos.
Dentro de esta
línea argumental, una variante más extrema es la que apunta a transferir el
subsidio a la demanda (el trabajador desocupado) por un subsidio a la oferta
(la empresa que lo contrate). En este caso, el beneficio pasa a ser un subsidio
parcial al costo laboral de las empresas que incorporen personal de la lista de
beneficiarios del programa.
De otro lado, se ubican los que promueven la
construcción de redes preventivas de seguridad socioeconómica basadas en la
idea del ingreso ciudadano. En este caso, la estrategia del debate habrá de
continuar impulsando la incorporación a las políticas públicas de un ingreso
universal para los grupos dependientes y más vulnerables: la infancia y los
adultos mayores. Desde esta perspectiva, el diseño y la escala operativa del
actual PJJHD deberían redefinirse y reducirse, transformándose progresivamente
en un esquema complementario de los dos pilares universales señalados,
contemplando la cobertura de los hogares que aún permanecieran con ingresos
inferiores a un cierto nivel.
Así como es evidente que este segundo enfoque tiene
mayores impactos positivos sobre la desigualdad social y la pobreza, es también
evidente que exige mayores recursos fiscales. De esta forma, la cuestión del
financiamiento constituye un punto central del debate. Aún la adopción de una
estrategia progresiva que comience con esquemas de IC parcial (por cobertura o
nivel del beneficio) habrá de significar que se aumente la presión tributaria
media.
El punto es cómo se logra aumentar la recaudación
impositiva y a qué finalidades se asignarían prioritariamente estos recursos
fiscales adicionales. La presión tributaria media de Argentina es relativamente
baja, aún en el contexto latinoamericano, y el aumento de la misma debe ir de
la mano de reformas destinadas a corregir sus componentes más crudos de
inequidad y regresividad.
Por su parte, el mayor conflicto a resolver para la
asignación de los recursos públicos se vincula con la renegociación de los
compromisos de la deuda pública externa, incluyendo a los organismos
internacionales de crédito. Es por demás evidente, que no están en juego aquí
meramente conflictos técnicos de asignación de recursos sino que se trata de
opciones políticas, para cuya resolución se requiere de voluntad, legitimidad y
poder. Estos insumos son bastante escasos en la Argentina contemporánea.
Buenos Aires, 27 de mayo de 2003
[1] El
presente trabajo es una versión revisada y actualizada del artículo publicado
en “La Renta Básica en la Agentina: Objetivos y Posibilidades del Ingreso
Ciudadano”, Robert van der Veen, Loek Groot y Rubén Lo Vuolo (editores), Miño y
Dávila, Buenos Aires, Argentina, noviembre de 2002.
[2]
Investigadores del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas
Públicas (Ciepp), www.ciepp.com.ar
[3] Se
define “configuración híbrida” conforme a las categorías propuestas por
Esping–Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton
University Press. Princeton, USA.
[4] Lo
Vuolo, R. y Barbeito, A. (1998): “La nueva oscuridad de la política social”,
Ciepp/Miño y Dávila Editores, Madrid (España), 2da. Edición, capítulo II, pág.
120
[5]
Además, la condición asalariada determinaba el acceso a la cobertura de los
servicios de salud, de las asignaciones familiares y la percepción de la
jubilación.
[6]
Este esquema fue conocido como “régimen de convertibilidad”.
[7]
En el sentido de Pierson, P. (1994) Dismantling the Welfare State? Reagan,
Thatcher and the Politics of Retrenchment (Cambridge: Cambridge University
Press). Para mayores detalles del caso argentino, ver Lo
Vuolo, R. (1998): ‘Crisis de integración social y retracción del Estado de
Bienestar en Argentina’, en La Nueva oscuridad de la política social (Buenos
Aires: Ciepp/Miño y Dávila).
[8] La
tasa de desocupación abierta saltó de 7% de la PEA en 1991 a 18,4% en 1995,
manteniendo ese nivel con leves oscilaciones durante una década. La
subocupación horaria aumentó de 8,6% a 14,6%.
[9]
Rodríguez Enríquez, C. (2000) Indicadores de precariedad laboral como
estimación de la zona de vulnerabilidad social, Documentos de Trabajo Ciepp Nº
27, Agosto.
[10]
La caída del PBI en el 2002 registró un record histórico: – 10.9%.
[11]
Algunos antecedentes en la materia pueden ser consultados en www.ciepp.com.ar
[12]
Lo Vuolo, R. (editor) (1995): “Contra la Exclusión. La propuesta del Ingreso
Ciudadano”; Ciepp/Miño y Dávila Editores, Buenos Aires (Argentina).
[13]
Lo Vuolo, R y otros (1999): “La Pobreza de las políticas contra la pobreza”,
Ciepp/Miño y Dávila Editores, Madrid (España).
[14]
La falsedad del discurso focalizador, como respuesta a este problema
considerado “transitorio”, se hace aún más manifiesta cuando se considera la
desproporcionada brecha que tiene lugar entre la población objetivo y la
reducida población efectivamente alcanzada por estos programas asistenciales.
[15]
Debe notarse que la aplicación parcial del IC es un hecho ampliamente discutido
en la literatura. No obstante, en general, está referida al nivel monetario del
beneficio. En cierto modo, la estrategia puesta en práctica innova en tanto el
carácter parcial se entiende a la identificación de los grupos de población en
mejores condiciones para iniciar la implantación del IC.
[16]
Lo Vuolo y Barbeito (1996) presentaron una ponencia en el Congreso del BIEN
realizado en Viena (Austria) que despertó el interés de algunos sectores
políticos. En esta línea argumental, los ancianos sin cobertura jubilatoria
constituirían un segundo grupo de interés en la estrategia de implementación
progresiva del IC.
[17]
Ver, por ejemplo, Gaggero J. y Gomez Sabían, J.C.: “Argentina. Cuestiones
macrofiscales y políticas tributarias”, Colección Diagnósticos y Propuestas,
Número 1, Ciepp-Fundación OSDE, Buenos Aires, 2002.
[18]
El programa de asignaciones familiares siempre estuvo organizado como un típico
seguro social financiado mediante un impuesto al salario que pagaba una
diversidad de beneficios relacionados con la situación familiar (cónyuge,
hijos, educación, nacimiento, etc). Sin embargo, acorde con la retracción
sistémica de los últimos años su alcance fue desnaturalizándose por dos vías
principales: una, la reducción de las fuentes de financiamiento; otra, el
ajuste de los beneficios mediante la “focalización” en los asalariados de más
bajos ingresos.
[19]
En este tema, véase Lloyd-Sherlock (1999): “Ancianidad y pobreza en el mundo en
desarrollo”, Miño y Dávila Editores – Ciepp, Madrid (España).
[20]
En el año 2000, los aportes y contribuciones al sistema de seguridad social
representaron sólo 30% del total de ingresos corrientes.
[21]
La UCR gobernó el país luego de la restauración de la democracia, con la
presidencia de Raúl Alfonsín entre 1983 y 1989; posteriormente, en el contexto
de una Alianza con otros partidos, volvió al gobierno en 1999 con la
presidencia de Fernando de la Rúa quien renunció, en medio de fuertes
conflictos sociales en diciembre de 2001.
[22]
En los hechos, la integración implica suprimir los diferentes esquemas que
actualmente transfieren ingresos monetarios a las familias, tanto por el gasto
público social como por la vía de ventajas tributarias.
[23]
Ver, en especial, notas de Horacio Verbitsky en el diario Página 12: “Cambiar
la lógica” (20/03/1997) y “Un proyecto para los chicos que convierte la ayuda
en derecho” (2/4/1997).
[24]
El Movimiento Federal Recrear y la Unión Cívica Radical.
[25]
Lo Vuolo, R. (1998), op. cit, cap. III, pág. 213.
[26]
La adhesión de algunos sindicatos que apoyaron la retracción de las políticas
públicas, en muchos casos respondió a la típica práctica de rent seeking; ver
Etchemendy, S. (2001) “Construir coaliciones reformistas: La política de las
compensaciones en el camino argentino hacia la liberalización económica”.
Buenos Aires: Desarrollo Económico 40 (160), pp. 675-705.
[27]
Un ejemplo de los mecanismos de coerción estatal es el hecho de que sólo en
1997 la CTA lograra por parte del gobierno el reconocimiento legal como entidad
gremial de los trabajadores.
[28]
Decreto del Poder Ejecutivo Nº 1382 de noviembre de 2001.
[29]
El proyecto incluía también una prestación básica para la tercera edad, de
alcance realmente muy restringido, puesto que por el próximo quinquenio sólo
cubriría a las personas mayores de 75 años que no tuvieran ingresos de ninguna
otra fuente, ni fueran propietarios de la vivienda que habitan ni que su
cónyuge tuviera algún tipo de ingreso.
[30]
Cabe señalar que en los años previos el programa de asignaciones familiares
había sufrido sucesivos recortes: i) eliminación de la asignación por cónyuge;
ii) exclusión de la asignación por hijo a los asalariados con remuneraciones
superiores a cierto nivel; iii) aplicación de una escala de beneficios por hijo
decreciente según tramo de remuneración del trabajador (hasta la exclusión
total del punto anterior); iv) rebaja adicional de 13% de todas las
asignaciones vigentes.
[31]
Elisa Carrió, Seminario sobre “Precariedad laboral, vulnerabilidad social y
seguridad socioeconómica”, DSE-Ciepp-Ceped, Buenos Aires, 25-27 de junio de
2001.
[32]
Barbeito, A. y Lo Vuolo, R (2002): “Income (in)security: An observation of the
Argentinian case”, Technical Seminar on People´s Security Survey; ILO Geneva,
28-30 November 2001.
